Soc-GOBERNABILIDAD EN SISTEMAS DEMOCRATICOS

SEMINARIO DE GOBERNABILIDAD
PROFESOR : Lcdo. Nicanor Jácome
LUCIANA ALBAN & DARWIN JIJON / SOCIOLOGIA / CUARTO AÑO / MAYO,1997


LA GOBERNABILIDAD EN LOS SISTEMAS DEMOCRATICOS


“Paradójicamente nunca fueron tan gobernables las sociedades como las actuales,
y nunca gozaron de mejores condiciones para ser gobernadas,
por ello, lo que se ha convenido en llamar crisis de gobernabilidad”
encubre realmente una crisis de gubernamentalidad” JOSE SANCHEZ PARGA




1. Del Estado Benefactor al triunfo neoliberal ... el proceso de redemocratización latinoamericana.


Los años sesenta caracterizan a la realidad política latinoamericana por la polarización ideológica ; capitalismo y socialismo pugnan por alcanzar la hegemonía planetaria. Es el momento en que los cientistas sociales críticos asumen a plenitud su identificación con los movimientos populares y que, insatisfechos por una democracia electoral, restringida, buscan generalizar los ejemplos de alternativas de democracias de base que se muestran en diversos niveles de organización comunitaria.

El triunfo de la Revolución Cubana demostró la viabilidad de los proyectos de insurrección popular. El Progresismo está indiscutiblemente representado por la izquierda mientras que la derecha aun es lo retrógrado...

La década de los setenta, en buena parte como resultante de la política norteamericana buscando contener el efecto cubano (ante el emerger de movimientos de izquierda revolucionarios) y la consolidación del sindicalismo naciente latinoamericano impuso en el sub continente regímenes dictatoriales de corte militar.

El primer país latinoamericano del que se puede decir que volvió a la democracia durante esta reciente ola de democratización es Ecuador, en 1979. Lo siguió su vecino Perú en 1980, Argentina en 1983 y Uruguay en 1984. En América Central, los militares volvieron a sus cuarteles, en El Salvador en 1984 y en Guatemala en 1986. En 1989 Brasil finalmente se liberó de las riendas del gobierno militar que había comenzado en 1964. Los últimos dos países que se unieron al regreso a la democracia, en 1990, fueron los dos países que tuvieron coqueteos traumáticos con el socialismo : Chile y Nicaragua. Se estima que el Paraguay cerró el ciclo con las elecciones abiertas y competitivas realizadas en 1993. Estos países se unieron a los tres países de los que se decía tenían democracias firmemente establecidas en la región : Costa Rica, Colombia y Venezuela.”
En el caso ecuatoriano, las dictaduras que se sucedieron en esta década encuentran su espaldarazo económico gracias al “descubrimiento” y posterior explotación del petróleo. En lo político, irrumpen con gran fuerza y solides las tesis de la Teoría de la Dependencia y, en lo económico, las de implantación del modelo de industrialización por sustitución de importaciones.

El estado ecuatoriano vive, seguramente, el momento de mayor esplendor en el sentido del alcance de su acción, de su fortaleza económica, de su nivel de intervención en la economía. Incluso en su accionar, nuestras dictaduras se mostraron “dictablandas” al analizarlas comparativamente con otros regímenes de facto como el chileno y el argentino.

La gobernabilidad, en nuestro país, es el resultante de varios factores entre los cuales, sin descartar las implicancias directas que tiene el uso de la fuerza (basta recordar la implementación de los tribunales especiales) sin duda, tiene por base la mejora sustancial de la calidad de vida de los ecuatorianos pues, sin que en modo alguno queramos afirmar que se sembró el petróleo, no podemos negar que sus excedentes permiten de una parte el inicio de un débil desarrollo industrial, trabajos de infraestructura vial que hacen que recién a ésta década el país logre integrarse como mercado nacional, se avanza en la dotación de infraestructura de salud, etc. “... las dictaduras militares de los años 70 administraron la abundancia proveniente del auge petrolero, a los gobiernos democráticos les ha correspondido administrar la escasez” Todo ello, siendo una verdad incuestionable, encontró como principal factor de ingobernabilidad el de la búsqueda de la democracia más como un fin que como un medio.

2. LIMITES DE LA TRANSICION DICTADURA - DEMOCRACIA

El camino para La transición estaba aparentemente trazado : respondería a la gran movilización popular y su acción violenta o no. En los hechos se evidenciará que con la única excepción del caso nicaragüense, el paso de dictadura a democracia encontrará en su partida de nacimiento pactos, reglas, acuerdos, límites que marcaran en forma definitiva el carácter de las democracias latinoamericanas.

En el caso ecuatoriano “... El régimen democrático que se constituye en 1979, luego de siete años de dictadura militar, es el resultado del pacto político que se da entre el conjunto de las fracciones dominantes y sus partidos. Se realiza a espaldas del movimiento social, como un acuerdo cupular que busca, desde ciertas posiciones tecnocráticas, redefinir las reglas constitucionales de organización, representación y participación de la sociedad ecuatoriana”

Estas reglas de juego constitucionales fueron aprobadas mediante referéndum y en las comisiones ad-hoc que para tal efecto fueron constituidas ; de una parte, la ley de partidos ( cuya vigencia ya se propuso legalizar e institucionalizar en la Constitución de 1.945) que se pone en vigencia por vez primera en la historia del Ecuador, de otra, se definen dos ejes centrales para la vida democrática de la sociedad ecuatoriana “ ... en primer lugar, el ordenamiento institucional basado en el equilibrio y autorregulación de las tres instancias principales del Estado ; y en segundo lugar, la institucionalización permanente de la vida política, mediante un régimen de partidos que se constituyeran en efectiva mediación de las necesidades organizativas e ideológicas de la sociedad” .

En efecto, la transición está marcada al menos por los siguientes ejes :

a) el compromiso de llevar adelante las políticas “recomendadas” por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que entre otras suponía la prohibición absoluta a cualquier intento estatizador de las multinacionales, a poner límites a la inversión extranjera o a la repatriación de utilidades de la misma y,

b) el perdón y olvido para los actos de violación de derechos humanos cometidos por miembros de las fuerzas armadas.

Al carácter dependiente de nuestras economías se suma así una nueva limitación estructural, en éste caso el de la subordinación del quehacer político a las instancias militares que se constituyen en un verdadero “estado dentro del estado”.

El reencuentro de Latinoamérica con la democracia en los años 80 coincide con la crisis de la deuda externa (que afectó seriamente las economías incluso de países que vivían momentos de importante crecimiento y desarrollo como Brasil y Argentina) que causará la entrada en la más aguda crisis de las economías nacionales en medio de procesos incluso hiperinflacionarios y con ella, la arremetida neoliberal. La Democracia, se reinaugura de la mano con la década perdida del desarrollo latinoamericano.


3. DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD

Si como afirmamos anteriormente, la gobernabilidad de la etapa dictatorial en buena parte se funda en los logros económicos alcanzados, la ingobernabilidad democrática se hace presente, igualmente de la mano y en directa proporción con el deterioro de nuestras economías (que ponen en evidencia las debilidades y límites del estado de bienestar que casi sin ser inaugurado y menos aún haber logrado sus objetivos sociales, inicia el proceso de su desmantelación) y, sobre todo, la manifiesta ineficiencia e ineficacia del aparato estatal que han terminado no sólo por deslegitimarlo sino que las críticas han alcanzado a la misma democracia.

Es de tal grado diversa la situación que vive la economía ecuatoriana en los 70 que en los 80, que pronto se desvanece la “democracia” como aquel objetivo en abstracto que sería portador de bienestar y seguridad y no faltan incluso quienes añoran las dictaduras lo cual refleja si bien un profundo equívoco, la desilusión ciudadana frente a las ejecutorias de los nuevos gobiernos.

Desaparecido el “espanto” dictatorial, la democracia ecuatoriana entra a su proceso de juzgamiento en forma temprana e implacable. Ya no vivimos la época de paridad cambiaria congelada, de precios de combustibles estables, de subsidios estatales a luz, agua, teléfono, de la arremetida en el mercado de productos de primera necesidad con entidades que como Enprovit o Snalme ofrecían bienes subsidiados, ni mucho menos se sentía la importancia de la participación del Estado en la oferta de vivienda de interés social.

La etapa de ajustes se había iniciado y continuará implacable hasta la fecha, la clase media de reciente consolidación se tambalea, se pauperiza, el desempleo crece y la alternativa del trabajo informal se hace presente. La respuesta de la democracia : paquetes económicos que nunca terminan y que sólo se percibe como modelos que institucionalizan la pobreza. Los políticos se evidencian incapaces de encontrar vías de solución y simplemente se limitan a ser a lo sumo administradores, renunciando a gestionar el aparato estatal y, lo que es peor, han dejado completamente de lado toda pretensión de ser el instrumento privilegiado para buscar transformaciones profundas de la sociedad que permitan sino eliminar al menos acortar la gigantescas brechas sociales existentes.

La ingobernabilidad crece. Los gobernantes han perdido, o tal vez nunca lo buscaron realmente, el contacto directo con el pueblo éste, es solamente consultado en forma periódica para la renovación de gobiernos central o seccionales. “... a pesar de que desde 1979, no se ha alterado el orden democrático y se han realizado ordenadas sucesiones de presidentes de la República ... lamentablemente esta institucionalización formal de la vida pública no se ha expresado en el campo de las políticas económicas y sociales ... hecho que ha impedido que el país defina y practique políticas de estado...”

Mientras nosotros nos encontrábamos re instaurando la democracia (“ una forma de relación social y política que permite a los miembros de una sociedad acceder a los bienes materiales y culturales por ella generados, lo cual se logra por una capacidad decisoria mayoritaria en relación a dichos productos sociales ... de ahí que la democracia sea concebida bien como un instrumento de regulación política (administración) de las posibilidades y condiciones de reproducción del sistema capitalista, o bien como proceso político conducente a ampliar las posibilidades sociales de emancipación creciente (democratización)). , a nivel mundial se está configurando una nueva forma de estado : “... Hacia mediados de la década del 70, y particularmente en los ochenta, se asiste a nivel mundial al reconocimiento de la crisis y decadencia de la democracia liberal y a la necesidad de la modificación de la forma de estado y de régimen político.

El informe de la Comisión Trilateral sobre “Gobernabilidad y Democracia” (1975) es un hito que marca, en los países capitalistas desarrollados, la preocupación por responder a la pérdida creciente de legitimidad del estado y la democracia representativa y proponerse algunas alternativas encaminadas a su estructuración estratégica. En estas circunstancias, al “estado benefactor”, que se constituyó en la segunda postguerra ... se le endilga la responsabilidad de la crisis de legitimidad ... en la medida en que politizó sus relaciones con los movimientos sociales y sobrecargó de demandas la limitada capacidad del mismo .

Es justamente en este contexto, que se pone énfasis a las tesis relativas a la gobernabilidad, formuladas por la neoderecha norteamericana con la condición de la estabilidad y permanencia de la democracia representativa

Es necesario pues, previo a continuar el desarrollo de las ideas propuestas, sistematizar diversas acepciones que sobre (in)gobernabilidad, democracia, democratización se han propuesto a fin de lograr un entendimiento unívoco sobre su significación :

.“La mayoría de los estudios sobre gobernabilidad realizados en América Latina en la década de los noventa ... refieren este concepto al terreno del sistema político. En la academia y en la política continentales se han ido generalizando acercamientos a definiciones que rebasan los límites de la noción de governance . Esta última ... tiende a reducir el problema a la capacidad del gobierno para manejar el proceso de desarrollo económico, a la transparencia y eficiencia administrativa, especialmente dentro del sector público... las nociones de governance y good governance no se adentrarán, por consiguiente en todas las condiciones de las que pueda depender la (in) capacidad del gobierno para desempeñar sus funciones y realizar políticas de manera estable y segura. Por el contrario, estos serían los problemas focalizados en la perspectiva sociopolítica de la gobernabilidad que, al menos en el contexto latinoamericano, identifican en primer lugar como una interlocución entre el gobierno y la sociedad civil, partiendo del diálogo y la negociación entre los actores políticos y sociales, orientados a facturar consensos alrededor de desempeños gubernamentales y políticas específicas. Entre las condiciones de la gobernabilidad varios autores resaltan la legitimidad (en el estricto sentido weberiano de reconocimiento público), el respaldo a la gestión gubernamental, la representatividad, (sobre todo de los partidos políticos) y la institucionalización de la participación democrática de actores políticos y sociales plurales”

“... La gobernabilidad tiene que ser referida a la calidad del régimen político. El problema de la capacidad y de las condiciones de gobernabilidad es notoriamente diferente en las democracias políticas y en los autoritarismos”

La ingobernabilidad ... sería resultado, ante todo, de deficiencias de diseño institucional y manejo inadecuado de políticas. Predomina la inclinación a examinar la crisis de gobernabilidad casi exclusivamente desde una perspectiva normativista, concentrada en marcos institucionales, frecuentemente restringidos al gobierno y el comportamiento coyuntural de los principales actores políticos” .

De su parte, Beatriz Stolowics afirma que : “ A simple vista, América Latina es un caldo de cultivo para la ingobernabilidad. Una creciente descomposición social es producida por el crimen organizado desde los sectores dominantes, que además del narcotráfico, roban y estafan los países, pisotean las leyes, mienten descaradamente. La delincuencia de los poderosos es una virtud oficial que se socializa como anomia. Pero la ingobernabilidad también se origina en la creciente insatisfacción de las demandas, no precisamente producidas por el crecimiento exponencial de las expectativas generadas por las dinámicas del desarrollo sino por las carencias mas elementales de las mayorías latinoamericanas.”

“... Es sorprendente observar la penetración de la lógica que identifica gobernabilidad con democracia ... no es una simple moda, sino un dato exitoso de la ofensiva ideológica dominante . De manera creciente, la búsqueda de la gobernabilidad a sustituido a la discusión y las búsquedas sobre la democracia. La equiparación que se realiza entre estabilidad (gobernabilidad) y democracia parece olvidar que un sistema democrático y en constante democratización puede ser poco estable, que un sistema estable puede ser antidemocrático ... Por si misma, la gobernabilidad, es decir, la situación en que un gobierno logra una cuota suficiente de obediencia de parte de los gobernados para ejecutar efectivamente su función, es el resultado concreto de la relación entre gobernantes y gobernados ... la búsqueda de hacer gobernable a una sociedad es una práctica dominante habitual y se expresa en una estrategia específica ... son sus contenidos los que permiten evaluar el carácter de dominación”

Un primer sentido en que puede hablarse de gobernabilidad es haciéndolo sinónimo de “buen gobierno” ... un segundo sentido del término puede asociarse a “estabilidad” ... situación en la cual la operación de la gestión pública obedece a fórmulas y prácticas legítimas, aceptadas por los actores más poderosos y con al menos una razonable estabilidad en el tiempo”

La ingobernabilidad ecuatoriana no es fruto de una ineficacia de las formas institucionales, ella es resultado esperado y esperable del funcionamiento socio-político. Esta posee formas eficaces, pero para objetivos que no son los ostensiblemente proclamados. Y ese desface entre objetivos y autoconciencia, por un lado, y operación y valores reales es también parte sistemática y no accidental de las formas realmente queridas de autogobierno ciudadano. La gobernabilidad ecuatoriana es eficaz en el ámbito de los inconfesable y para ello debe construirse formas de ineficacia e inestabilidad en el plano de lo confeso y reconocido ... El problema, entonces, no es un problema de eficacia institucional, solamente, ni inicialmente, sino de sinceramiento político cultural que no podrá hacerse mientras no exista la oportunidad o los medios de plantear el problema del “buen gobierno” desde una autocrítica ciudadana de la razón moral en uso ... un enfoque puramente institucional de las reformas que promuevan eventualmente la gobernabilidad en el Ecuador (entendida esta como eficacia y estabilidad racional-instrumental y normativa), deben considerar sin dejar de lado el tema de la cultura cívica : ¿ De que manera podría promoverse un tipo de ética cívica compatible con las formas republicanas democráticas e institucionales ?

4. ESTRATEGIAS PARA LOGRAR GOBERNABILIDAD

4.1 LA PROPUESTA DE LA COMISION TRILATERAL : Una visión conservadora


Las estrategias de gobernabilidad sugeridas por la Comisión Trilateral para América Latina son :

a) Se demandan transformaciones valóricas que recompongan un “interés general” en torno a la concepción conservadora de orden, autoridad, seguridad, propiedad, y que permita reducir las tendencias “hedonistas” que sobrecargan de demandas al sistema ... se le asigna un papel fundamental a la educación como el “sistema productor de los valores mas importantes de la sociedad”, así como a los medios de comunicación, que deben reproducir los valores sistémicos, único parámetro de “objetividad e imparcialidad”

b) Se debe buscar un reforzamiento de los sentimientos de pertenencia sistémica a nivel internacional que fortalezca la percepción de “amenazas” como factor aglutinador del espíritu de cuerpo junto al estado y sus aparatos coercitivos (en su momento guerra fría, hoy narcotráfico)
c) De fundamental importancia es el reforzamiento de los canales de control institucional y corporativo que permitan reducir la participación autónoma, con especial papel de las élites partidarias, sindicales, etc. como organizadoras de un consenso pro sistema -“pactos”- y de una dosificación de la respuesta clientelística como modo de impermeabilizar a la democracia frente a las demandas sociales : “El control institucionalizado en menos peligrosos que el liderazgo personal y carismático”, así mismo se persigue el reforzamiento del poder ejecutivo para reducir los riesgos de representación de intereses que “irresponsablemente” puedan filtrarse en el parlamento bajo las presiones electorales.

d) En el plano económico se demanda un crecimiento sin inflación, que no se oriente a una distribución generalizada pues ésta produce demandas exponenciales futuras, sino que exista una asignación de recursos focalizada a sostener el crecimiento (y la acumulación).

e) Socialmente, se plantea la necesidad de debilitar la clase media y sus canales de movilidad social -como la educación- cooptando de ella a las fracciones que se amolden al “patrón de desarrollo”. En efecto, se trata de debilitar a uno de los indicadores fundamentales de los avances democratizadores que representan la atenuación de las polarizaciones sociales.

f) Una condición básica es establecer una nueva relación trabajo-capital interviniendo directamente en las formas de organización del trabajo para reducir la incidencia de los trabajadores en “decisiones cruciales que afectan la producción, la productividad y las condiciones del trabajo”. Se plantea afectar la capacidad colectiva de negociación obrero-administrativo”, mediante la fragmentación y competencia entre los trabajadores”

4.2 GOBERNABILIDAD EJECUTIVA, LEGISLATIVA Y SOCIAL


Michael Coppedge afirma que el concepto de gobernabilidad ... “ no es nada fácil de definir porque solemos encarar el tema sólo indirectamente, llamando la atención sobre la ingobernabilidad ... la corrupción administrativa ... el golpe de estado ... motines e inmovilismo son sus síntomas.... Gobernabilidad es el grado en que las relaciones entre actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y aceptadas ... es esencial definir la gobernabilidad en términos de poder ... porque solo los actores poderosos son capaces de crear disturbios al orden público o a la economía ... Actores sin poder, por radicales que sean, o extremistas o enojados o antisistemas o fanáticos, no pueden poner sus planes en marcha”

Los conceptos de gobernabilidad son aplicables a todo tipo de sistema pero, “... podemos bajarnos un poco de las nubes de la abstracción teórica si nos enfocamos por un momento en la gobernabilidad democrática, que es un caso especial de la gobernabilidad general. La democracia impone varios requisitos adicionales a la gobernabilidad. Crea un conjunto de instituciones y procedimientos que pueden ser utilizados para la resolución de conflictos entre actores poderosos ... esto implica que por eficaces que sean en términos de gobernabilidad, están prohibidas las fórmulas que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos ... Existe una tensión entre gobernabilidad y la democracia ideal. La esencia de la tensión es que la gobernabilidad requiere la representación de actores proporcionalmente a su poder mientras que la democracia ideal requiere la representación de actores proporcional a sus números... Si el modelo democrático se distingue del autoritario en que los actores son elegidos y se mantienen abiertos por tanto a las presiones políticas ... si se a de lograr gobernabilidad ejecutiva dentro de la democracia, hay que asegurar que la burocracia y las fuerzas armadas estén efectivamente sujetas al control de las autoridades civiles electas ... en el caso de la gobernabilidad legislativa, es que sin la accountability (obligación de rendir cuentas) del ejecutivo no hay democracia pero, si hay demasiada accountability se perjudica la gobernabilidad.

Si se quiere combinar la gobernabilidad legislativa, con una democracia satisfactoria un parlamento fuerte necesita :

1. Control del presupuesto
2. Potestad de negarle al Presidente poderes de excepción
3. Poder de superar el veto presidencial
4. Autoridad de convocarse a si mismo
5. Poder de censurar y ratificar ministros
6. Reelección parlamentaria

En la esfera de la gobernabilidad social, las metas son :

1. el respeto a la ley,
2. la legitimidad a nivel de masas de las reglas del juego,
3. un sentido de eficacia personal,
4. la confianza en la protección de intereses fundamentales,
5. una percepción de una ciudadanía común y suficientemente igualitaria,
6. la identificación de los ciudadanos con la nación y
7. unos ciudadanos que se autogobiernen

El Ecuador evidencia un profundo e innegable problema de ingobernabilidad que va mucho mas allá de las diferencias semánticas o de orientación ideológica en la forma de definirla por parte de varios analistas, sin duda los acontecimientos ocurridos en los últimos años no tienen precedente en la historia política ecuatoriana : un Vicepresidente y un Presidente Constitucional de la República han sido destituidos de sus funciones, igual cosa ocurre con el proceso de depuración parlamentaria que hasta la fecha ha cobrado a mas de una decena de “honorables” diputados el ser separados de sus funciones, a ello se suman los constantes paros, huelgas, manifestaciones.

Sin embargo consideramos que mas importante aun que el problema de ingobernabilidad presente en el Ecuador y que por sobre todo se evidencia en la falta de eficacia, estabilidad y mantenimiento de reglas de juego sociales, no podemos dejar de lado el renunciamiento, tal vez no solo aparente, a la búsqueda de la democratización que urgentemente demanda nuestra sociedad. De hecho, uno de los mas rescatables acontecimientos de los 90 ha sido el emerger de nuevos actores sociales, y de entre ellos, particularmente el que representa a los indígenas, que reclaman de mayor participación en la toma de decisiones.

Gobernabilidad si, pero con democracia, y democracia con democratización