Robert Devlin, LAS PRIVATIZACIONES Y EL BIENESTAR SOCIAL

SEMINARIO REFORMA Y DESCENTRALIZACION
DARWIN JIJON LARCO / TERCER AÑO / JUNIO 1996



LAS PRIVATIZACIONES Y EL BIENESTAR SOCIAL
Robert Devlin



“Mientras mas pobre sea un país y menos desarrollada sea su administración pública, mayor será la necesidad de cautela en la decisión de enajenar empresas estatales de servicios públicos muy grandes.,

La reforma de las empresas públicas mediante la privatización es una tarea compleja que debe conciliar objetivos reales a veces contrapuestos.”

La crisis de 1982 significó la necesidad de entrar en un proceso de cambios radicales en América Latina. En la mayoría de países los esfuerzos de ajuste y estabilización incluyeron cambios estructurales centrados en la liberalización, desregulación y papel subsidiario del Estado en la economía nacional. Toda la región optó por la reforma más drástica: la enajenación o liquidación de sus empresas públicas.

El proceso fue iniciado por Chile en el período Pinochet (1975-1982) que devolvió al sector privado más de doscientas empresas estatales, lo siguió México con un proceso que se inicia en 1983 en la presidencia de De la Madrid (intensificándose el mismo con Salinas de Gortaire), Argentina por su parte inicia el período de desinversión con la etapa Menem, en 1990-91 17. En Brasil fue en 1991 con Collor de Melo que se inicia similar cambio. Venezuela iniciará el proceso en 1992.

Hacia 1992 todos los países de la región a excepción de Cuba se encuentran en etapas mas o menos avanzadas en el proceso de transferir las empresas públicas al sector privado.


Según el esquema teórico de Ojones, Tandon y Vogelsang (1990), “un gobierno debe privatizar una empresa pública si hacerlo acarrea un cambio neto positivo en el bienestar social de un país. Esto ocurre cuando el valor social de la empresa en manos privadas, más el valor social neto del ingreso por concepto de la venta de la empresa pública, es mayor que el valor social de la empresa bajo propiedad pública.” Son pocos los gobiernos que han realizado un estudio de costo-beneficio en cada caso por lo general han sido decisiones guiadas por la intuición.

Dentro de los factores que influyen para la privatización, el autor señala:


1. ESTRUCTURALES

a. IDEOLOGIA:


- Hacer hincapié en la iniciativa del sector privado.

- La idea central es la del “Estado subsidiario.

- Se aboga por reducir drásticamente el tamaño del estado en términos absolutos


b. EFICIENCIA INTERNA

- El criterio de eficiencia ha sido particularmente usado al momento de las privatizaciones. Se debe recordar que en el caso de Chile las empresas públicas eran generalmente eficientes al momento de venderlas al sector privado.

- Al sector público con frecuencia le cuesta desempeñar el doble papel de propietario de una empresa y de agente.

- Importa para que la administración de las empresas sea eficiente la estructura del mercado y no la propiedad per se.

- La decisión de privatizar debe significar que los nuevos costos públicos de la regulación externa son percibidos como inferiores a los costos públicos.


c. CAMBIOS EN LOS SECTORES ESTRATEGICOS

- En la actualidad es menos necesario el contar con una poderosa fuerza de contraste que se expresa a través de la propiedad estatal de las empresas productivas.
- Los cambios tecnológicos y las técnicas administrativas han erosionado o puesto en tela de juicio la presencia de monopolios naturales en muchos servicios públicos.



d. REUBICACION DEL SECTOR PRIVADO

- En los mercados mundiales más competitivos las ventajas se han desplazado hacia el sector privado por su mayor velocidad para obtener y adaptar nuevas tecnologías y formar alianzas con socios extranjeros.

- Los sectores privados de la región “parecen haber alcanzado una madurez que les permite operar con éxito.”


e. LA NECESIDAD PERCIBIDA DE PROYECTAR COHERENCIA

- Las presiones políticas pueden llevar a sacrificar empresas estatales potencialmente útiles con el fin de preservar o promover el nuevo consenso de la división del trabajo entre el sector público y el privado.


2. FACTORES COYUNTURALES

a. CREDIBILIDAD POLITICA

- Los gobiernos a menudo han usado las privatizaciones como señal de compromiso con el nuevo modelo ideológico y de este modo mejorar las expectativas de agentes nacionales e internacionales.


b. CRISIS FISCAL Y ESTABILIZACIÓN

- La opción privatizadora se vuelve tentadora cuando se han agotado las posibilidades de reducir el gasto fiscal.

- Un déficit fiscal genera inflación y problemas en la balanza de pagos, fenómeno este muy costoso en términos sociales, paraliza la inversión, el crecimiento y tiene efectos distributivos regresivos.

- La venta de los activos puede cubrir los déficits que causan la desestabilidad de la macroeconomía, aunque sea sólo provisionalmente.


c. LIMITES DE LA INVERSION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS

- La crisis de los 80 aprisionó incluso a las empresas públicas rentables.

- Con el avance del decenio el desface se tornó intolerable lo que hizo ver a la privatización como una manera de aliviar la creciente insuficiencia de la inversión de las empresas públicas.

d. EFECTOS CATALIZADORES

- Las privatizaciones han sido consideradas como último recurso para agitar un poco las cosas y salir del inmovilismo pues incentiva la disposición al ahorro y la inversión, amplían y profundizan mercados de valores decaídos, dan origen a utilidades inesperadas, etc..

- Cuando una economía entra en crisis, se espera que el sector público actúe en forma anticíclica y estimule la actividad por medio de políticas expansivas monetarias y fiscales.


e APACIGUAMIENTO DE LOS ACREEDORES EXTRANJEROS

- Las privatizaciones son vigorosamente fomentadas por la comunidad financiera internacional como medida que contribuye a mejorar las relaciones con los acreedores.


3. MEJORAMIENTO DE LOS BENEFICIOS SOCIALES DE LAS PRIVATIZACIONES

a. TRANSPARENCIA

- La transparencia mejora el bienestar social porque reduce las posibilidades de corrupción, de colusión y de uso de información confidencial

- Puede también acrecentar la credibilidad del gobierno y tener efectos catalizadores, particularmente frente a la corrupción.

- Obviamente la transparencia se opone a la velocidad de las privatizaciones


Las medidas que pueden mejorar la transparencia son: información, subsidios, destino de los ingresos provenientes de las privatizaciones, evaluación ex post, normas de divulgación, incompatibilidades.


b. MAXIMIZACION DE LOS PRECIOS


- La acción “dorada” debe ser retenida por el Estado, esta, es una fórmula de contingencia que obliga a ambas partes a compartir el riesgo de la privatización.

- Las empresas públicas, sobre todo las grandes, deben ser reestructuradas antes de su enajenación.


- La privatización debe emprenderse al final del proceso de ajuste, es decir, después de la liberalización, la corrección de los precios, el asentamiento de las tasas de interés, marcos legales apropiados e inicio de la recuperación económica.

- Se debe vender al mejor postor, minimizando en lo posible criterios que no sean de eficiencia.

- Cuando una empresa está en venta, el precio no depende de su valor para el sector público sino de su valor alternativo para la empresa privada.

- Vender acciones en paquetes pequeños, regulando su oportunidad para evitar saturación en el mercado.

- Conviene exigir el pago en efectivo. El pago en documentos de deuda tiene varias desventajas



c ASIGNACION DE LOS INGRESOS DE LAS PRIVATIZACIONES A UN FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO SOCIAL.

- A fin de crear una base permanente y flexible para aumentar el gasto social en la cuenta corriente o de capital.

- La opinión mayoritaria es de en el futuro el Estado deberá concentrar sus esfuerzos en el sector social (incluida la infraestructura pública).


d. COMPENSACION JUSTA PARA LOS EMPLEADOS DE LAS EMPRESAS PUBLICAS.

Cuando los despidos son necesarios, no basta con pagar la indemnización, los afectados deben recibir asesoría, nueva capacitación, asistencia para reubicarse y seguimiento de su reincorporación al mercado.

e. REGULACION EFECTIVA

- Los sistemas de regulación deben crearse mucho antes de que se inicie la privatización, regirse por normas impersonales y directas, de instituciones públicas autónomas, con sanciones claras, prácticas y de severidad.

- Desde el punto de vista del bienestar social, las privatizaciones exitosas se basan en el supuesto clave de que las empresas pueden ser reguladas externamente por el sector público.

- El esfuerzo regulador que se debe realizar será de gran magnitud: regulación de los monopolios, ser flexibles ante la innovación tecnológica, corregir deficiencias de los actuales entes reguladores.